I principi comunitari dell’azione amministrativa

I principi comunitari dell’azione amministrativa

 

I principi del diritto comunitario sono previsti tra i principi generali cui deve ispirarsi l’azione amministrativa dall’articolo 1, comma 1, della Legge n.241/1990, che espressamente recita: “L’attività amministrativa persegue  i  fini  determinati  dalla legge ed è retta  da  criteri  di  economicità,  di  efficacia,  di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo  le  modalità previste  dalla  presente  legge  e  dalle  altre  disposizioni   che disciplinano   singoli   procedimenti, nonché dai  principi dell’ordinamento comunitario.”

Il richiamo a detti principi è frutto della modifica alla legge, nota come legge generale sul procedimento, apportata dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15, che li ha introdotti, insieme ad altri, modificando così l’art.1 della L.241/1990.

E’ bene rammentare che, in ambito comunitario, all’azione amministrativa non è stato dato rilievo ab initio. Gli apparati amministrativi europei avevano competenze molto limitate, in quanto la concezione iniziale della Comunità Economica Europea, l’azione amministrativa doveva essere maggiormente esercitata dai singoli stati membri, ciò che risultava anche coerente con la funzione e con il funzionamento dell’allora CEE.

Il percorso evolutivo della Comunità, che poi ha portato alla Unione Europea, anche in termini di funzioni tipicamente amministrative devolute ai propri uffici, che si sono visti attribuire competenze e rapporti che coinvolgono i privati in via diretta e non mediata, è certamente uno dei principali fattori per i quali nella Carta di Nizza, ovvero la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, l’articolo 41 è stato rubricato “Diritto a una buona amministrazione”.

Inoltre, secondo lo spirito del Mediatore europeo, la buona amministrazione da parte degli organismi dell’Unione europea deve essere considerato un vantaggio per tutti i cittadini e di particolare importanza per le persone che hanno rapporti diretti con le istituzioni dell’UE, tanto che, nel 2001 il Parlamento Europeo ha approvato il Codice europeo di buona condotta amministrativa, considerato strumento essenziale per l’attuazione del principio di buona amministrazione in tema di standard per le istituzioni dell’UE.

Il concetto di «diritto amministrativo europeo» va riferito a due ambiti diversi ma connessi, ossia:

– uno costituito dal complesso delle norme che disciplinano l’esercizio della funzione amministrativa all’interno dell’Unione europea

– uno rappresentato dal complesso di norme che, per effetto dell’influenza del diritto europeo, ha determinato la c.d. «omogeneizzazione» della disciplina del diritto amministrativo dei singoli Stati membri. Tale processo di «europeizzazione» del diritto amministrativo è un processo tuttora in corso, è strettamente connesso alla profonda interazione dell’attività amministrativa europea con quella nazionale ed ha comportato, attraverso una progressiva assimilazione e omogeneizzazione dei principi all’interno degli Stati membri, la progressiva «europeizzazione» di tutto il diritto amministrativo.

Nell’ambito dell’ordinamento europeo si è passati da una iniziale indistinzione tra la funzione normativa e funzione amministrativa, all’affermazione di una vasta ed articolata amministrazione europea e ciò è avvenuto di pari passo con il progressivo ampliamento delle competenze dell’Unione. Di questo sviluppo ha preso atto il Trattato di Lisbona.  Al riguardo infatti, l’art. 298 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) stabilisce che “nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente”.

I principi europei che risultano maggiormente innovativi, che presentano una significativa incidenza nell’attività amministrativa nazionale sono:

  • il principio della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, soprattutto ai fini del sindacato di legittimità dei provvedimenti amministrativi di secondo grado e dell’autotutela amministrativa;
  • il principio di proporzionalità, quale fondamentale canone di riferimento per l’azione amministrativa discrezionale limitativa di posizioni giuridiche soggettive;
  • il principio della responsabilità e dell’obbligo risarcitorio delle istituzioni europee, per la fondamentale influenza avuta nell’affermazione della risarcibilità degli interessi legittimi nell’ordinamento giuridico nazionale;
  • il principio di precauzione, uno degli ultimi nati della famiglia dei principi europei, ma indubbiamente fondamentale criterio dell’azione amministrativa volta alla tutela di diritti fondamentali quali la salute e la tutela dell’ambiente.

Come sopra accennato, l’ordinamento giuridico dell’Unione europea riconosce e garantisce ai propri cittadini nei rapporti con le pubbliche amministrazioni il c.d. «diritto ad una buona amministrazione». Tale diritto è solennemente enunciato nell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sottoscritta a Nizza il 7 dicembre 2000 e rientra tra i «principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri».

A seguito dell’entrata in vigore, il 1° dicembre 2009, del Trattato di Lisbona, la Carta di Nizza ha assunto per espressa previsione dell’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea «lo stesso valore giuridico dei trattati».

Con riguardo ai contenuti del diritto ad una buona amministrazione, va evidenziato che l’art. 41 della Carta di Nizza riconosce ai cittadini europei una serie significativa di prerogative e facoltà che concorrono a configurare la nozione europea di buona amministrazione.

Si tratta di facoltà e prerogative riconosciute già in molti ordinamenti nazionali, che si sostanziano in un vincolo di portata generale gravante sui pubblici poteri.

I diritti esplicitati dall’art. 41 della Carta di Nizza sono in particolare:

  • il diritto all’imparzialità e all’equità dell’azione amministrativa;
  • il diritto alla ragionevole durata delle procedure amministrative;
  • il diritto ad essere ascoltati prima dell’adozione di un provvedimento individuale pregiudizievole di una posizione giuridica soggettiva, il diritto di accedere al proprio fascicolo e l’obbligo di motivazione delle decisioni;
  • il diritto ad ottenere dalle amministrazioni europee “conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri”, il risarcimento del danno arrecato in conseguenza dell’esercizio delle pubbliche funzioni.

Per comprendere quale sia l’effettivo contenuto dei citati diritti, occorre tenere presente che le garanzie contenute nell’art. 41 della Carta di Nizza costituiscono, così come in precedenza evidenziato, il portato delle garanzie enucleate, nel corso del tempo, dalla giurisprudenza europea e da questa elevate al rango di principi generali del diritto dell’Unione europea.

In definitiva, la novità della Carta di Nizza consiste nell’avere trasfuso e conseguentemente cristallizzato queste garanzie in una norma di diritto positivo. Nel periodo antecedente l’emanazione della Carta dei diritti infatti, il principio di buona amministrazione, pur non essendo enunciato nei Trattati, si era comunque già affermato nell’ordinamento giuridico europeo attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Sotto tale profilo, sono numerose le pronunce in cui la Corte richiama esplicitamente il principio di buona amministrazione, per affermare l’obbligo delle istituzioni europee di procedere ad un esame diligente ed imparziale degli interessi in gioco.  Con riguardo ai «destinatari passivi» della norma in esame, va evidenziato che l’art. 51 della Carta di Nizza stabilisce che «le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, così come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione».

Di contro, l’art. 41 della Carta fa riferimento soltanto alle «istituzioni» ed agli «organi» dell’Unione quali soggetti passivi dei diritti elencati nell’articolo stesso.

In conclusione, dall’analisi dei principi deputati a regolare l’azione amministrativa, siano essi di matrice Comunitaria che nazionale ab origine, il diritto ad una buona amministrazione colloca la persona al centro del sistema amministrativo. Tale approccio rappresenta con tutta evidenza un’opzione nuova ed un territorio di sfida per l’ordinamento giuridico italiano, che deve tendere a far superare l’impostazione che ha teso da un lato, a configurare la buona amministrazione alla stregua di una regola di esercizio del potere e, dall’altro, ha plasmato il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino in funzione delle esigenze della parte pubblica.

 

Avv. Antonio Cordasco



Stampa Stampa