DIVIETO DI IMPUGNATIVA DELL’ESTRATTO DI RUOLO E LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE

Avv. Emiliano Varanini

DIVIETO DI IMPUGNATIVA DELL’ESTRATTO DI RUOLO E LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE

Dell’illegittimità costituzionale dell’art. 3 bis della legge n. 215/2021 (conversione decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146), sul divieto di impugnativa degli estratti di ruolo. Cenni in tema di non coerenza dello strumento del disegno di legge con la ratio e gli scopi della Relazione della Commissione InterMinisteriale 2020 sulla riforma della Giustizia Tributaria.

PREMESSA

La giustizia Tributaria in Italia aspetta da tempo una riforma che affronti complessivamente tutti i nodi che atavicamente si porta dietro da decenni, tematiche non soltanto di stretta materia tributaria, ma che lambiscono il tema della democrazia sostanziale, dall’equità redistributiva della tassazione al principio di proporzionalità della tassazione.

Per ciò che riguarda strettamente il processo tributario e le regole che lo compongono, al rapporto tra accesso alla giustizia, libertà e diritti del cittadino.

Le riforme del sistema tributario del processo e della giustizia in generale sono auspicate anche dal programma europeo denominato Next generation UE e il dal piano nazionale di ripresa e resilienza, (Recovery and Resilience Plan) “ reforming and digitalising civil and criminal courts, to reduce the length of court proceedings”, programma che ha fatto stanziare nall’UE per l’Italia circa €3.7 billions di euro1 e mira per incentivare gli investimenti di capitale estero, l’incremento di professionalità, l’efficienza del sistema giustizia, ed ad una maggiore coerenza nell’applicazione delle norme fiscali, alla certezza del diritto.

Per tutte queste ragioni il Governo nel 2020 ha nominato una Commissione “Interministeriale” (Ministero Giustizia – Ministero Economia e delle Finanze) costituita da insigni magistrati, membri dell’associazione degli avvocati Tributaristi, da le altre principali associazioni di categoria ( commercialisti – CNF) assistita dall’intervento dell’allora Presidente della Corte Costituzionale, dei delegati della Corte dei Conti , Del Cnel, del CNF, dal Presidente dell’Agenzia delle Entrate, con l’assistenza della segreteria tecnico-scientifica dei ministeri, affinché redigesse, dopo averne sorvolato le problematiche, una serie di proposte di riforma in materia di giustizia tributaria, proposte che in effetti la Commissione ha formulato nella Relazione Finale.

Per risolvere il principale problema della lunghezza dei processi la Commissione ha proposto quale soluzione l’introduzione di  una “ Giurisdizione Tributaria” ovvero un nuovo ordinamento magistratuale tributario, che innovando la Magistratura, supplisca alla mancanza di professionalità e di efficienza.

La creazione di un nuovo ordine magistratuale in seno alla Costituzione (fin oggi civile, penale, amministrativa) e quindi la costituzione di un ordinamento tributario di magistratura ordinaria con selezione tramite concorso pubblico, dovrà essere operata con l’accordo di ogni forza rilevante, nel crine tra necessaria specializzazione, formazione e limiti costituzionali della cornice di potere ammissibile, secondo l’attuale 102 Cost. e per ciò che concerne il reclutamento dei ruoli, gli artt. 106 e 97 Cost.

La commissione nella propria relazione si è spesa anche in favore di una migliore utilizzabilità di strumenti deflattivi del processo tributario: la mediazione e la conciliazione che hanno sofferto finora la disparità, nella fase precontenziosa, tra il contribuente e lo stato impositore.

Come detto la riforma della giustizia tributaria non passa soltanto attraverso la riforma degli aspetti processuali.  ma anche dalla necessaria razionalizzazione delle normative in materia fiscale.

Per questo il Governo, sta attuando la delega ad hoc ricevuta dal Parlamento, attualmente in discussione2.

Tra le riforme in seno al processo tributario la Commissione ha individuato il principio di parità delle “armi” tra contribuente e Amministrazione e l’introduzione di un corretto contraddittorio3, quale principale tematica da risolvere, segnalando l’eccessiva durata4 del procedimento tributario che è uno dei principali nodi di interesse nazionale.

In questa ottica la fase di conciliazione, di autotutela e soprattutto della mediazione5 sono state commentate e poste al centro della riforma.

Per la Commissione, i correttivi vanno indirizzati alla fase precontenziosa, attraverso l’uso e o il divieto d’acquisizione di prove acquisite senza garanzie del contribuente tramite ispezioni e accessi in assenza delle dovute (art. 8 CEDU) “guarantigie” ma anche tramite l’ammissione della prova testimoniale “processuale” fin oggi vietata dal dlgs. 546 /92 art. 7 comma 4.

E’ quanto meno insolito per una giustizia Europea, che lo Stato Amministrazione si rivolga al contribuente nel doppio ruolo di ente che notifica l’atto di accertamento e allo stesso tempo è l’ente che si dedica alla  composizione dell’atto di accertamento, magari tramite acquisizione di prove e documenti, prelevati nell’abitazione o la sede dell’azienda, tramite la polizia tributaria, e poi al contempo è anche l’organo di mediazione6.

Senza voler trattare tutti i temi correttamente affrontati dalla Commissione7, all’interno dell’eccessiva durata e della presenza di arretrato presso la Corte di Cassazione, la Commissione ha segnalato quali principali problemi l’eccessivo ricorso alle magistrature minori da parte dei contribuenti.

E qui la problematica si ricollega all’anzidetto tema dell’accesso alla giustizia e della “democraticità” della giustizia.

L’eccesiva prolificazione di norme e di leggi, contribuisce a lasciare impreparato il piccolo contribuente che si trova “solo” e spesso con armi dispari davanti al moloch tributario.

Non si può pensare che il ricorso al contenzioso sia una “ malattia” causata da un “ virus” da estirpare.

Per circoscrivere la necessità di un intervento sul punto la Commissione compie  il paragone con il sistema di giustizia tributaria presente negli altri paesi europei e gli stretti standards di efficienza, facendo riferimento alla diversa struttura, e alla differente “cifra” in termini di fiducia Stato – Cittadini.

La Commissione parla in termini generici di “ divario rispetto agli altri paesi europei” questo in maggior parte parlando di numeri di ricorsi pendenti dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione.

L’arretrato, in costante incremento, ha raggiunto e superato la ragguardevole soglia dei 55.300 ricorsi, alcuni dei quali (5171) sono stati presentati in primo grado da più di un decennio”.

Il modello Francese (la cui alta reputazione riscossa tra i cittadini è dovuta proprio alla certezza della proporzionalità ed equità sull’impiego delle risorse provenienti dal prelievo tributario)  o quella di stampo Anglosassone (administrative tribunals)8 o le similitudini del modello Tedesco (che ha una giurisdizione civile-amministrativa penale e tributaria come quella italiana)  evidenziano che non si può riformare il processo tributario senza riformare la mentalità del contribuente o del rapporto stato-contribuente.

Da tutta questa montagna di proposte di riforma come ha pensato  il Governo di risolvere il problema.

Il divieto di impugnare il ruolo

In tutta sostanza a fronte di tutte le proposte redatte dalla Commissione, il Governo, secondo quanto suggerito dalla Commissione, ha individuato un unico punto di riforma fin oggi.

Spinto evidentemente anche dalle pressioni dell’Agenzia Delle Entrate.

Seguendo il commento della Commissione per la quale, uno dei maggiori problemi è “L’intensificarsi dei ricorsi contro gli estratti di ruolo, pur se concentrati in alcune regioni e sparsi su più giurisdizioni, …ricorso che è imponente: nel 2020, anno contraddistinto dalla pressoché totale inerzia degli uffici incaricati della riscossione, vi sono stati ben 55.000 ricorsi sui circa 135.000 complessivi, pari a circa il 40 per cento. Una riconsiderazione si impone”, di fatto il “grande accusato” sarebbe il “piccolo” contribuente9, colpevole di adire troppo spesso e troppo bene (il 50% delle sentenze di primo grado vengono cassate dalla Corte di Cassazione) il Giudice Tributario.

Ma anche la Cassazione non sarebbe del tutto esente da “colpe” in quanto  avrebbe giudicato ammissibile l’impugnativa della Cartella e distintamente del ruolo con l’interpretazione estensiva della massima fissata dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione nel 201510.

Il Governo ha deciso di rivolgersi contro il diritto del contribuente ad impugnare il ruolo, scendendo a valle dalla montagna tra tutte le  proposte contenute nello studio della Commissione ( autotutela, impugnativa di atti illegittimi, uso della prova processuale testimoniale, etc.) fin oggi ignorate, ha scelto di iniziare con un divieto.

Ma Quid iuris quando un contribuente fa un accesso e scopre che insieme alla cartella ci sono diversi ruoli mai notificati ?

E’ questa la sintesi di tutta la necessità di riforma per la quale lo stesso governo incaricava una eccellente commissione ?

Non solo. Il divieto è introdotto con lo strumento del decreto legge e dell’emendamento votato in seno alla commissione parlamentare, emendamento che ricalca in toto l’allegato XVI p. 131 e ss. nella Relazione, introducendo a mio giudizio una norma liberticida.

L’Emendamento ricalca lo studio redatto dallo stesso E.M.Ruffini ( agenzia delle Entrate) con l’avvocato Bracco (studio “& Tax”).

Come vedremo sono proprio gli emendamenti che circoscrivendo le eccezioni a divieto di adire la giustizia contro il ruolo tributario, ledono il principio di parità sostanziale dei cittadini sancito dall’art. 2 e 3 Cost..

Si legga infatti l’art. 3 bis. L’Art. 3 bis del decreto legge 21.10.2021, n. 146 convertito nella legge 215/2021 all’art. 3 bis stabilisce:

“1. All’articolo 12 del decreto del Presidente della  Repubblica  29 settembre 1973, n. 602, dopo il comma 4 e’ aggiunto il seguente: «4-bis. L’estratto di ruolo non  e’  impugnabile.  Il  ruolo  e  la cartella di pagamento che si  assume  invalidamente  notificata  sono  suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che  dall’iscrizione  a  ruolo  possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a  una  procedura  di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo  80,  comma  4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto  legislativo  18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di  somme  allo  stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1,  lettera a), del regolamento di cui al decreto del  Ministro  dell’economia  e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche  di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la  perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica  amministrazione».

Questioni di illegittimità costituzionale della legge 215/2021 ( conversione decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146)   per contrasto con l’art. 77 Cost.

La tecnica legislativa adottata, potrebbe costituire un precedente e come tale va sottoposta a severa critica.

Nel caso di specie, in assenza di una legge delega, che come abbiamo detto ha riguardato soltanto la delega al Governo per la riforma fiscale e non della giustizia tributaria, si ricade evidentemente nell’ambito del comma 2° dell’art. 77 Cost.

Per cui è costituzionalmente illegittima la norma di cui all’art. 3 bis della l. 215/2021 per diretta violazione dell’art. 77 Cost  comma 1° perché “il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria”,  ed anche del comma 2 “in casi straordinari di necessità e d’urgenza” il Governo può adottare “provvedimenti provvisori con forza di legge”.

Ed è proprio sotto il profilo dell’assenza dei requisiti della straordinaria necessità e straordinaria urgenza, che si ritiene che il decreto legge qui in esame sia illegittimo.

Ci si permette sul punto di osservare che la Corte Costituzionale più volte ha avuto modo di ribadire che “…la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura … un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste … pertanto non esiste alcuna preclusione affinché la Corte costituzionale proceda all’esame del decreto-legge e/o della legge di conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di necessità e urgenza” (Corte cost., 22 luglio 1996 n. 270; Corte cost., 29 luglio 1996, n. 330; Corte cost., 27 gennaio 1995 n. 29).

Pertanto sulla sindacabilità da parte della Corte costituzionale del decreto legge, si rileva nel caso de quo il preambolo del Decreto legge n. 146 / 2021 non contiene alcuna specificazione su  che cosa consisterebbe la straordinarietà e l’urgenza delle esigenze in materia fiscale: “Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili, in assenza delle più gravi riforme del processo civile, della giustizia, e più complessivamente del rapporto fisco – contribuente”.

Quali sono dunque i motivi di straordinaria necessità ed urgenza per un intervento come quello in esame?

Nessuno. Ciò comporta una lesione dei diritti costituzionali di eguaglianza delle misure e dell’accesso alla giustizia e di parità sociale, non potendosi con decreto legge, emendato in sede di commissione, limitare il ricorso ai ruoli dell’amministrazione e alle cartelle ai soli soggetti che potrebbero incontrare  limitazioni nei rapporti con la p.a..

Mancando nella rubrica dell’art. 1 “misure urgenti in tema fiscale” la specificazione di qualsiasi urgenza, la norma che ne deriva palesa il suo grave vulnus costituzionale anche sotto il profilo dell’accesso alla giustizia tutelato dagli artt. 24 e 111 Cost.

L’emendamento proposto (ad hoc?) in sede di conversione, determina il vulnus alle prerogative dell’assemblea legislativa in una materia delicatissima come quella dell’accesso generale alla giustizia.

Senza dubbio la necessità ed urgenza – che devono peraltro essere straordinarie – non discendono dal problema di contenere l’evasione del fisco: invero è ovvio che i ruoli e le cartelle sono atti già emessi che hanno già accertato la situazione impositoria, escludendosi l’intervento in materia di deterrenza con l’evasione, e che  la norma mira hic et nunc a vietare i processi e i ricorsi.

Pensando di equiparare una situazione eccezionale ( quella di limitati settori di cittadini e di imprese che hanno rapporti con la pa) con quella di tutti, la norma tratta in modo diverso la situazione di quei cittadini uguali agli altri, i quali non avendo rapporti con la PA ovvero non incorrendo in un pregiudizio dimostrato o dimostrabile, subiscono la “ discriminazione” e non possono impugnare i ruoli.

In altre parole limitare i ricorsi e solo ad alcune categorie di cittadini ovvero quelle che non hanno rapporti con la PA, significa legiferare non uno strumento fiscale ma la materia dell’accesso alla giustizia.

Finendo con il determinare, come uno specchio riflesso, le critiche alla mancanza di “certezza del diritto” l’eccessivo proliferare di leggi e leggine che sono la causa di mancanza di investimenti in Italia che la Commissione ha ben sottolineato in numerosi passaggi.

Questa considerazione, per essere apprezzata, non necessita certo di particolari conoscenze di politica giudiziaria.

Dal tenore stesso della legge emerge tuttavia che l’intervento non occupa il tema del danno dell’eccessivo accesso alla giustizia, ma mascherato come misura fiscale impone un blando divieto.

Il vero motivo che ha condotto il parlamento a sorpresa ad un intervento così drastico è d noto a tutti: alla radice delle scelte si ha la forte pressione esercitata dalla AGENZIA DELLE ENTRATE, che è in difficoltà nel gestire il contenzioso ( procedure di evidenza per scelta di studi legali?) e ha pensato di risolvere con  un putsch i problemi della giustizia tributaria, smentendo peraltro le iniziative cui lei stessa ha partecipato poco prima.

Emerge così che in realtà alla base del provvedimento non sono ravvisabili motivi di urgenza o necessità di tipo tecnico (ragioni fiscali di merito, allarmi sociali, catastrofi , questioni di sicurezza, ecc.),ma solo l’esigenza – evidentemente politica – di limitare l’accesso alla giustizia tributaria.

Nessun dubbio si può dunque nutrire nel caso in esame la norma appare viziata anche sotto il profilo dell’eccesso di potere, e come tale annullabile laddove si trasformi in atti concreti del potere tributario.

Da tutto ciò consegue che:

– l’art. 3 bis della l 215/2021 è manifestamente illegittimo per contrasto con l’art. 77 Cost., comma 2°, non essendo soddisfatti i requisiti della straordinaria necessità e della straordinaria urgenza;

– in ogni caso, l’art. 3 bis  è manifestamente illegittimo per contrasto con l’art. 77 Cost., comma 2°, disciplinando una materia, quale quella della giustizia e dell’accesso alla stessa, riservata al potere normativo del Parlamento e configurando un caso manifesto di eccesso nell’esercizio del potere di decretazione d’urgenza.

– l’art. 4 bis  è viziato di incostituzionalità per contrasto con gli artt. 2, 3 e 24 e 111 Cost. nella parte, in cui non permette il ricorso avverso la cartella a cittadini che non hanno un rapporto con la PA, e pone limitazioni immotivate all’acceso alla giustizia, non connesse con le presunte ragioni di urgenza del decreto convertito

Rimanendo fermo che l’accesso alla giustizia deve essere libero, senza distinzioni di cittadini, scopo questo che costituisce il cardine del sistema giustiziale italiano; e dunque incostituzionalità della norma nella parte, in cui non permette i ricorsi avvero l’estratto di ruolo o la cartella.

___________________

NOTE ALL’ ARTICOLO

1) italy-recovery-resilience-factsheet_en.pdf cfr. su https://ec.europa.eu/info/system/files/italy-recovery-resilience-

factsheet_en.pdf

2) “Delega al governo per la riforma fiscale” (C 3343).

3) Cfr. anche il modello di carta dei contribuenti dell’OCSE:

https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/dipartimento_pol_fisc/ocse.pdf

4) Nel 2011 è di circa 903 gg la media della durata di un giudizio di primo grado IN CTP (Commissione Tributaria Provinciale) accertata dai dati in possesso della Commissione interministeriale.

5) La mediazione è un sub procedimento amministrativo che si innesta all’interno e prima della fase processuale. In base all’art. 17-bis, inserito nel decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 dall’art. 39, comma 9 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 e modificato, da ultimo, dal decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, il ricorso alla mediazione tributaria se il valore della causa non è superiore a € 50.000,00, è obbligatorio avverso tutti gli atti che sono oggetto di reclamo e/o di ricorso.

6) Cfr. Relazione Commissione interministeriale 2020 p.19 “Un primo aspetto concerne l’impugnabilità degli atti istruttori adottati in violazione dei principi generali. Quei principi sono enunciati, oltre che dalla Costituzione, dai trattati europei. Nel novero di tali trattati, presenta una precisa importanza l’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. La Corte di Strasburgo lo ha interpretato nel senso che la potestà di compiere accessi, ispezioni e verifiche presso il domicilio del contribuente o le sedi presso cui svolge la propria attività è assoggettata a condizioni e limiti (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 21 febbraio 2008, ricorso n. 18497/03, Ravon e altri c. Francia). A tale interpretazione si è allineata la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE, mentre in quella della Corte di Cassazione convivono orientamenti diversi”.

7) Con la “relazione finale”, la Commissione individua quali maggiori problematiche della giustizia tributaria: i) la notevole complessità e variabilità della normazione, che influisce negativamente sulla certezza del diritto; ii) il deficit di conoscenze attorno alla giurisprudenza di merito; iii) la durata del processo; iv) l’insufficiente livello di specializzazione dei giudici; v) le dimensioni quantitative del contenzioso tributario; vi) la diffusa percezione d’una imperfetta indipendenza dei giudici tributari.

8) First-tier Tribunal (Tax).

9) La Commissione tuttavia non ha inquadrato il fenomeno sotto l’aspetto sociale ed economico: il ricorso giudicato eccessivo alla giustizia Tributaria dei c.d. “piccoli “ contribuenti (ma quanto vale il loro gettito complessivo?) non tiene conto del fatto che in Italia “i piccoli” sono vittima di un eccessivo formalismo, risalente all’impianto ottocentesco dello stato-amministrazione, cui si unisce alla mancanza di fiducia nell’operato di reimpiego delle tasse, dello stato impositore.

10) Cassazione civile, SS.UU., sentenza 02/10/2015 n° 19704.

Articolo Precedente
Prossimo Articolo


Stampa Stampa